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Examen 2012 du modèle de gouvernance du Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario (OMERS) – Rapport de l’examinateur

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Résumé

 

Origine de l'examen et mandat

Le 15 mai 2012, Kathleen Wynne, alors ministre des Affaires municipales et du Logement, a annoncé la nomination de Tony Dean en tant qu'examinateur indépendant du modèle de gouvernance créé en vertu de la Loi de 2006 sur le Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario. Selon la Loi de 2006 sur l'examen du Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario :

  • L'examen doit être fondé sur la gouvernance et l'administration réelles d'OMERS depuis la proclamation de la Loi de 2006 sur le Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario.
  • Certaines questions doivent être abordées lors de l'examen :
    • L'efficacité et l'équité du modèle de gouvernance pour ce qui est :
      • de représenter les intérêts des employeurs inscrits aux régimes de retraite d'OMERS et des participants et retraités;
      • d'assurer la gouvernance efficiente d'OMERS;
      • d'assurer la responsabilité d'OMERS.
    • L'efficience et l'efficacité des décisions prises par la Société de promotion, notamment son usage des autres mécanismes décisionnels qui sont énoncés dans la Loi de 2006 sur le Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario ou qu'elle autorise.
    • L'efficacité du modèle de gouvernance pour ce qui est d'assurer globalement l'équité et la stabilité financière d'OMERS et, en particulier, d'éviter que le régime de retraite principal ne finance les régimes complémentaires.
  • Certaines questions doivent être exclues de l'examen. L'examen ne doit :
    • ni reconsidérer le principe général d'attribuer la responsabilité de la gouvernance des régimes de retraite d'OMERS aux employeurs qui y sont inscrits, aux participants et aux retraités;
    • ni traiter du maintien de tout régime complémentaire d'OMERS.

Le Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario (OMERS)

OMERS est l'un des plus importants régimes de retraite du Canada, avec un actif net de plus de 55 milliards de dollars. Il gère un portefeuille diversifié qui se compose d'actions, d'obligations, de biens immobiliers, de biens en infrastructure et d'actions de sociétés fermées. Il s'agit non seulement d'une grande entité de placement au Canada, mais également d'un investisseur important à l'international, dont le succès est largement reconnu.

Comme c'est le cas avec bon nombre de régimes de retraite, une certaine pression continue d'être exercée sur OMERS en raison de l'instabilité attribuable à l'effondrement du système financier en 2008. Le régime accuse un déficit de solvabilité considérable, et ses responsables ont été contraints de prendre des décisions difficiles en ce qui a trait aux taux de cotisation et d'apporter des changements à la conception du régime pour combler ce déficit.

En outre, OMERS fonctionne dans un contexte où les régimes de retraite du secteur public font maintenant l'objet d'une surveillance étroite. On critique notamment de plus en plus leur générosité excessive et leur éloignement du secteur privé, dans lequel les régimes à cotisations déterminées deviennent la norme.

Le milieu des placements des fonds de retraite devient également de plus en plus concurrentiel au moment où les régimes cherchent à accroître les placements non traditionnels dans les domaines de l'infrastructure et de la promotion immobilière commerciale.

OMERS est un régime de retraite conjoint. Avant 2006, le gouvernement de l'Ontario en était le promoteur, situation qui a changé en 2006 à la suite de l'adoption de la loi qui a cédé l'administration entière aux employeurs et aux participants du régime, qui financent le régime et les prestations.

OMERS est actuellement régi par une structure bicamérale dans laquelle il y a deux sociétés, chacune ayant son propre conseil d'administration. La Société de promotion (SP) et son conseil prévoient la supervision stratégique et la prise de décision des promoteurs relativement aux grandes orientations, notamment les prestations et les taux de cotisation.

Parallèlement, la Société d'administration (SA) et son conseil doivent répondre des activités quotidiennes de l'équipe de la direction relativement au régime, notamment de la gestion des portefeuilles, du versement des prestations de retraite et de la conformité aux règlements financiers comme ceux régissant les évaluations actuarielles. Des responsabilités fiduciaires de taille incombent à ce conseil, puisqu'il doit agir seulement dans l'intérêt commun de tous les participants du régime et, à ce titre, être complètement indépendant des promoteurs du régime sur le plan fiduciaire.

Les enquêtes sur la satisfaction de la clientèle réalisées auprès des employeurs et des participants indiquent un degré très élevé de satisfaction à l'égard des renseignements communiqués sur les régimes de retraite.

Les deux conseils d'OMERS sont composés de personnes profondément dévouées au régime et qui consacrent une partie importante de leur temps à en assurer le succès.

Les deux sociétés ont embauché des cadres supérieurs possédant une grande expertise. Les deux conseils d'OMERS ont déployé des efforts pour travailler de manière plus efficiente et efficace en tant qu'organisations individuelles et de manière plus concertée, bien que des points de divergence existent depuis longtemps entre eux. Ces points de divergence sont remontés à la surface au cours de l'examen; des discussions ont eu lieu à ce sujet et la situation s'est améliorée. Il faut continuer sur cette lancée. Il est essentiel pour les participants du régime que ces points soient abordés.

Principes et approches adoptés dans le cadre de l'examen

Les principes suivants ont été adoptés dans le cadre de l'examen et communiqués aux intervenants dès le début :

Ouverture : Toute personne souhaitant participer ou contribuer à l'examen doit avoir la possibilité de le faire.

Transparence : L'information concernant l'examen doit être communiquée aux intervenants dans toute la mesure du possible.

Rapidité : L'examen doit être mené de la façon la plus efficace et la plus rapide possible.

Portée : L'examen doit porter sur les questions précisées par la loi.

Lorsque les intervenants se sont exprimés et que certains points ont fait surface, il est apparu évident qu'il fallait énoncer les principes suivants pour orienter la réflexion de l'équipe chargée de l'examen et les discussions avec les intervenants :

  • l'examen doit porter en premier lieu sur ce qui est dans l'intérêt supérieur des participants du régime;
  • les principes fondamentaux de bonne gouvernance s'appliquent à tous les régimes de retraite, sans exception;
  • les conventions collectives et les exigences juridiques associées aux responsabilités fiduciaires font partie du contexte opérationnel des régimes de retraite conjoints (RRC), mais les parties reconnaissent qu'il existe une distinction claire entre les conventions collectives et les exigences juridiques et qu'il faut la maintenir;
  • bien qu'il existe des possibilités évidentes de recommander de modifier la loi pour apporter les améliorations nécessaires, les meilleures solutions seront celles qui feront l'objet d'un consensus entre les administrateurs et les intervenants, car elles seront susceptibles d'être mieux accueillies, l'imposition d'une solution n'étant pas souhaitable, à moins qu'elle soit appuyée par la majorité;
  • les sociétés devraient utiliser leurs pouvoirs existants pour aborder ces points dans toute la mesure du possible sans modifier la loi;
  • la réputation d'OMERS est de la plus grande importance, car elle est à la base de la perception qu'ont les participants, les promoteurs, le milieu financier et les concurrents du régime.

Nature de l'examen et processus

Phase 1 : Entre mai et juin 2012, l'équipe chargée de l'examen a été formée, un plan de travail a été rédigé, un site Web a été créé et une invitation à formuler des commentaires par écrit été envoyée aux intervenants d'OMERS avec un guide de consultation.

Phase 2 : De la fin juin au début septembre 2012, l'équipe chargée de l'examen a tenu 26 rencontres avec les intervenants et reçu 28 mémoires, dont certains rédigés par les conseils d'OMERS. Tous les commentaires exprimés étaient de grande qualité et démontraient un degré d'engagement élevé envers les participants d'OMERS et le succès global du régime.

Phase 3 : Les travaux effectués en septembre consistaient notamment en l'analyse des résultats de la consultation et de la comparaison de la gouvernance d'OMERS par rapport à celle d'autres grands régimes de retraite. La plupart des sujets abordés pouvaient être regroupés sous trois grands thèmes :

  1. Nécessité d'avoir des processus décisionnels harmonisés, efficaces et transparents comprenant des structures de responsabilité claires. La répartition des responsabilités et du pouvoir décisionnel entre les conseils est bien comprise. Règle générale, elle est efficace et produit des résultats justes et équitables. Les conseils ont connu des problèmes dans certains champs qui se recoupent, où ils perçoivent tous deux la nécessité d'accroître leur participation, ou à tout le moins la nécessité d'obtenir davantage de renseignements, dans des domaines qui relèvent uniquement de la compétence de l'autre. Le problème le plus important concerne la croissance du régime et du nombre de participants, son financement, et plus particulièrement l'évaluation régulière de l'actif et du passif du régime.
  2. Représentation équitable dans les deux conseils. Comme la promotion des régimes d'OMERS incombe à environ 36 groupes d'employés syndiqués et non syndiqués et près d'un millier d'employeurs, il est impossible que tous les promoteurs aient l'occasion de siéger au conseil de la SP ou de la SA.
    Règle générale, les règlements administratifs de la SP s'appliquent en vertu de principes selon lesquels la représentation est principalement fondée sur le nombre de personnes. Dans ce modèle, le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) et l'Association of Municipalities of Ontario (AMO) jouissent de la plus grande représentation dans les conseils.
    Des problèmes relatifs à la représentation équitable ont été soulevés avec vigueur par trois grands groupes : membres de directions et employés non syndiqués, petits syndicats et groupes de retraités. Ces groupes ont fait part de préoccupations importantes concernant le manque de renseignements leur étant fournis sur les décisions qui touchent le régime et le peu de pouvoir leur étant donné dans les prises de décisions. En somme, ils se sentent déconnectés de l'information et mis à l'écart du processus décisionnel. Les trois groupes désirent être représentés directement aux conseils (les retraités désirent en fait être davantage représentés).
    En ce qui concerne la représentation, d'autres intervenants se sont questionnés sur le règlement administratif de la SP ayant implanté la pondération des voix, ce qui a donné lieu à la prédominance du SCFP et de l'AMO dans les conseils et à la coprésidence de la SP.
  3. Présence d'un niveau élevé d'expertise et de capacité au sein du conseil d'administration. Le problème le plus important soulevé lors des consultations auprès des intervenants et des experts concernait l'expertise et la capacité au sein du conseil de la SA. La documentation sur la gouvernance et les experts en matière de régimes de retraite insistent sur le fait que le conseil doit avoir une capacité exceptionnelle pour favoriser l'atteinte des objectifs des régimes. Beaucoup croient qu'il s'agit d'une faille de la structure de gouvernance d'OMERS, et, par conséquent, de l'ensemble du régime :
    • Des experts en matière de régimes de retraite bien au fait de la structure de gouvernance d'OMERS ont exprimé des préoccupations relativement à la capacité du conseil de la SA et à son aptitude à superviser efficacement une équipe de direction de renommée internationale et à la mettre en cause.
    • Le conseil de la SA a soulevé des préoccupations sérieuses concernant sa propre capacité à administrer et à superviser un grand régime de retraite dont l'actif net se chiffre à 55 milliards de dollars pour le compte de plus de 420 000 participants. Il plaide en faveur de l'instauration d'un processus beaucoup plus rigoureux de détermination des capacités essentielles pour un conseil, de sélection des individus dont le talent cadre avec ces capacités et enfin de nomination d'un président indépendant.
    • Des préoccupations ont été soulevées par plusieurs parties selon lesquelles le modèle actuellement utilisé pour procéder aux nominations pourrait, en théorie, donner lieu à une apparence de conflit de la part des personnes choisies entre leur allégeance au promoteur qui a procédé à leur nomination et leurs responsabilités fiduciaires, ou à la perception que les membres du conseil n'agissent pas de façon suffisamment indépendante de l'équipe de la direction.

Bon nombre de ces préoccupations occupent une place prépondérante dans la documentation sur la gouvernance des régimes de retraite et ont été soulevées à l'examinateur par des experts en matière de gouvernance et de régimes de retraite.

Phase 4 : D'octobre 2012 à janvier 2013, la dernière phase de l'examen a principalement été consacrée à la préparation du présent rapport. Toujours dans l'optique d'encourager les initiatives internes visant à régler tout problème de gouvernance soulevé dans le cadre de l'examen, l'équipe chargée de l'examen a rencontré les présidents des conseils de la SA et de la SC et discuté avec eux des façons d'aborder certains des défis manifestes dans l'organisation.

Progrès réalisés dans les discussions internes

En dépit de certaines tensions qui existaient déjà entre les conseils, leurs représentants ont déployé beaucoup d'efforts tout au long de ce processus, ont adopté une approche résolument tournée vers la résolution de problèmes lors des discussions et ont cherché des occasions d'améliorer la coopération et la collaboration. Les conseils ont par la suite approuvé bon nombre des recommandations issues de ces discussions, ce qui témoigne des efforts fournis.

En ce qui a trait à l'harmonisation des rôles et des responsabilités, des progrès considérables ont été réalisés par l'élaboration de protocoles visant à améliorer la communication et la collaboration sur des questions aussi cruciales que la croissance, les modifications au régime et les évaluations et hypothèses actuarielles. Cette situation constituait un irritant important pour les deux conseils depuis longtemps.

En ce qui concerne la représentation dans les conseils, des progrès ont également été réalisés grâce à des occasions manifestes permettant d'améliorer les communications, la sensibilisation et l'engagement auprès des intervenants, des petits syndicats et des groupes indépendants.

Dans le troisième thème, soit la capacité du conseil de la SA, les progrès ont été plus limités. Tant à l'interne qu'à l'externe, il a été grandement reconnu que le conseil de la SA retirerait des avantages de l'accroissement de sa capacité; ce que reconnaît également la SA dans son mémoire à l'examinateur. Par ailleurs, un ou deux promoteurs ne voulaient pas s'avancer en ce qui concerne la perte de ce qu'ils considèrent comme une présence importante de promoteurs dans ce conseil. Dans le présent rapport, les recommandations concernant l'accroissement de la capacité du conseil de la SA vont dans le même sens. Elles reconnaissent également le droit actuel du conseil de la SP de procéder à des nominations au conseil de la SA conformément aux recommandations des promoteurs.

Dans le même ordre d'idées, les deux conseils ont fortement adhéré à la proposition de l'examinateur concernant la nomination d'un président solide et indépendant au conseil de la SA.

Recommandations

Des recommandations détaillées sont présentées dans le présent rapport.

En raison du processus adopté dans le cadre de l'examen, les recommandations formulées ne surprendront guère les conseils d'OMERS. Certaines ont été préparées de concert avec les représentants des conseils et beaucoup pourraient déjà avoir été adoptées par les deux, à tout le moins sur le plan des principes.

Il y a un petit nombre de recommandations raisonnables. Il n'y a aucune raison pour que la mise en œuvre de toutes ces recommandations ne débute pas sur-le-champ.

La recommandation 8 porte sur la mise en œuvre des recommandations et est fondée sur les pratiques exemplaires observées dans d'autres organisations complexes et de grande taille. Il est aussi important d'adopter cette recommandation que celles portant sur la nature de l'examen.